学习贯彻党的二十届三中全会精神｜着力健全重大突发公共事件处置保障体系

面对纷繁复杂的国内外形势、新一轮科技革命与产业变革以及人民群众的新期盼，进一步全面深化改革是应对重大风险挑战、推动党和国家事业行稳致远的必然要求。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，用专章部署推进国家安全体系和能力现代化，用专节部署完善公共安全治理机制。这是贯彻总体国家安全观，坚持统筹发展和安全，应对重大风险挑战、推动党和国家事业行稳致远的重大战略安排，为我们进一步深化应急管理改革指明了方向，注入了强大动力。

公共安全是国家安全的重要体现，一头连着经济社会发展，一头连着千家万户，是最基本的民生。完善公共安全治理机制，可以有效提升应对各类公共突发事件的能力，防止公共风险演变为政治风险，进而危及国家安全。在完善公共安全治理机制方面，《决定》首先强调健全重大突发公共事件处置保障体系。

重大突发公共事件具有极端性、高度复杂性、深度不确定性、跨界性等特征，是一个国际性的应对难题。当前，气候变化、人工智能风险等全球性挑战日益严峻，非常规突发事件的发生概率明显提升，打破了以往人们积累起来的认知与行动规律，急需构建重大突发公共事件处置保障体系，确保及时、高效、稳妥应对突发情况，全力维护人民群众生命财产安全。

所谓体系，是指一定范围内或同类事物按照一定秩序和内部联系组合而成的整体，由不同子体系组成。重大突发公共事件处置保障体系围绕有效保障相关事件处置而构建，应包含5个子体系，即队伍保障、物资保障、应急避难场所保障、通信装备保障和资金保障体系。

协同应对

强化队伍保障

每当重大突发公共事件发生时，若队伍之间协同性不强，则会出现“打乱仗”的现象。要继续完善以国家综合性消防救援队伍为主力军和国家队、以专业救援队伍为协同、以军队应急力量为突击、以社会力量为辅助的中国特色应急救援力量体系，一方面充分发挥主力军和国家队作用，有力有序执行综合应急救援任务；另一方面，县级以上人民政府有关部门应设立专业应急救援队伍、志愿者队伍，街乡与村社建立基层队伍，单位建立专兼职队伍，社会力量提供社会化救援，让多元多方力量形成整体合力。多元化力量在应急救援中扮演的角色和承担的责任不同，相互补充。为提升协同应急、合成应急的能力，专业与非专业应急救援队伍要开展联合培训、联合演练以及救援合作。当重大突发公共事件发生时，专家队伍的专业咨询也为辅助决策发挥重要作用。多方在人民政府、突发公共事件应急指挥机构的统一指挥下，各展所长、相互支撑，进而实现整体性协同应对。

系统规划

强化物资保障

重大突发公共事件及其处置往往会引发应急物资的峰值需求，容易导致物资供应链中断，继而拉大供给侧与需求侧之间的鸿沟。2020年2月14日，在中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记强调，要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容。2021年8月30日，中央全面深化改革委员会第二十一次会议指出，“我国是大国，必须具备同大国地位相符的国家储备实力和应急能力”“要统筹解决好‘储什么’、‘谁来储’、‘怎么储’的问题，系统规划、科学优化储备的品类、规模、结构，加快补齐补足关键品类物资短板”。

面对各类突发公共事件极端性、复杂性显著增强的态势，应进一步健全多元化应急物资装备储备体系和快速调拨投送机制。要建立实物储备与生产储备相结合的物资保障体系，鼓励公民、法人和其他组织储备基本的应急自救物资和生活必需品，形成物资的社会保障体系。对此，许多国家都要求公民储备足以支撑72小时的应急物资，以提升孤军待援的能力，最大限度为救援救助争取时间。根据国内外重大突发公共事件处置经验，电力、煤炭、石油、天然气等能源资源往往是应急救援或渡过危机的保障，要建立健全能源应急保障体系，避免能源断供导致危机加剧。要形成安全、可靠、可持续的物资保障供应链，特别是要建立健全应急运输保障系统，包括统筹铁路、公路、水运、民航、邮政、快递等运输和服务方式，提升多式联运能力；完善应急运输保障方案，确保应急物资、装备和人员合理匹配，应急调度和运输有序有力；动员社会力量有序参与应急运输保障，服从应急指挥机构的统一指挥。

灵活转换

强化应急避难场所保障

重大突发公共事件特别是巨灾通常具有难以抗逆性，会产生转移避险、紧急隔离和应急疏散的巨大需求。今年7月5日，湖南省岳阳市华容县团洲垸洞庭湖一线堤防管涌险情发生后，当地在最短时间内转移了7680人，除小部分人员投亲靠友外，分批次启用的临时安置点共计安置7500余人，对于各项保障而言可谓是一大考验。

今年5月1日正式实施的《应急避难场所设施设备及物资配置》行业标准，提出了应急集散、应急宿住、指挥管理等25类功能设置、设施设备及物资配置的技术要求，是未来高标准建设、规范化管理应急避难场所的科学依托。各地应将应急避险、紧急隔离、医疗救治等场所统筹考量，并纳入国土空间规划中。相关部门应坚持底线思维，加强统筹指导，全面谋划应急避难场所建设与管理，充分利用学校、广场、村（居）委会、农家乐、民宿等现有资源，并将闲置建筑、村民院坝等空间进行改建，合理设置和建设临时避灾点以满足群众在紧急情况下的应急避险需求，做到未雨绸缪。持续迭代升级数字化应用，利用现代科技手段提高应急避难场所的管理水平和响应速度，确保在紧急情况下能够迅速启动应急响应机制。提高应急避难场所平急两用性，做到平战灵活转换，避免单独建设专用应急避难场所可能产生的较高闲置成本。

创新技术

强化通信装备保障

部分重大突发公共事件会导致“三断”（断电、断路、断网），影响社会秩序，阻碍应急处置。而科学决策的前提是高效开展情报收集、信息研判，同时及时、有效的公共沟通可以传达应急指令，增强公众配合度，避免过度恐慌。

应急管理部组建以来，大力谋划、一体推动信息化工作，努力为应急救援插上信息化翅膀，提高“三断”等极端条件下的应急保障能力。持续强化通信装备保障，还须加强“杀手锏”和“卡脖子”关键技术装备研发，深化大数据、云计算、物联网、人工智能等现代信息技术推广应用，鼓励、扶持有条件的教学科研机构、企业培养应急管理人才和科技人才，力求以新质生产力赋能新质战斗力。

在极端灾害条件下，应急广播的作用亦不容小觑。特别是在广大农村地区和公众聚集场所，应急广播在传递突发事件信息方面具有独特作用。2023年7月底至8月初，连日强降雨导致北京部分地区发生了洪涝等次生灾害，北京交通广播、北京应急广播在7月31日上线“北京暴雨紧急信息互助平台”，不到1天时间就收集了累计超4000条救助信息。平台将信息汇总后同步传送至北京市应急管理局应急志愿服务总队，提高了救援效率。各地建设时，应充分考虑通行的技术要求和因地制宜的问题应对，探索应急广播在极端情况下的可用性，充分利用现代化传播渠道，提高应急工作效率。

多方合力

强化资金保障

重大突发公共事件处置离不开资金保障。一方面，巨灾大难会重创产业运行，产生严重的经济损失；另一方面，应急救援也会产生较高的费用支出。新修订的突发事件应对法提出，国家发展保险事业，建立政府支持、社会力量参与、市场化运作的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和个人参加保险。从世界经验看，单纯靠政府的财政支持，有时难以满足巨灾应对需要。因此，借助保险分散风险，通过慈善机构提供资金保障，整合社会资源共同应对巨灾，都是有效手段。

当前，我国应急资金保障大部分依靠政府财政拨款，保险投保及理赔率不高，社会捐赠及使用经常引发舆情等。需进一步推动完善巨灾保险体系设计，扩大巨灾保险产品供给，深化巨灾保险科技赋能，做好巨灾保险风险减量，构建起更加科学高效的巨灾保险体系，不断满足人民群众需要。

社会捐赠也是资金保障来源之一。截至2022年底，我国登记认定的慈善组织超1万家，备案慈善信托合作金额超过40亿元。慈善是具有广泛群众基础的道德实践，在为处置重大突发公共事件提供资金保障方面潜力巨大。要加快建立完善救灾捐赠导向机制，进一步完善救灾捐赠管理制度，坚持专款专物专用、集中使用、统一制定分配方案、分头组织实施的原则，将资金用在刀刃上。

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授）