学习贯彻党的二十届三中全会精神｜着力提高防灾减灾救灾能力

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对“推进国家安全体系和能力现代化”作出系统部署，明确提出提高防灾减灾救灾能力。这一战略部署既是聚焦全球气候变化等风险新常态的应对之策，也是贯彻落实习近平总书记提出的“两个坚持、三个转变”理念的实践之举。

着力提高防灾减灾救灾能力，需要在发展与安全的有机统筹中找到切实抓手，系统推进多主体、多层级、全过程的应急管理体系和能力现代化。北京等地推进韧性城市建设的经验带来启示：提升城市韧性的实践方向，是贯彻落实“两个坚持、三个转变”理念的关键抓手，有助于系统提升防灾减灾救灾能力。我们要立足常态城乡建设，统筹考虑传统风险和新兴风险，以系统思维统筹跨层级、跨部门、跨区域协同，对标国际前沿、对接国家战略、对准社会需求、对照现实问题，全方位立体化推进韧性城乡建设，着力拓展空间韧性、强化工程韧性、提升管理韧性、培育社会韧性，构建安全可靠、灵活转换、快速恢复、有机组织、适应未来的城乡韧性治理体系，切实推动从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。

统筹拓展城乡空间韧性

基于灾害风险普查成果，优化空间韧性格局，统筹拓展城乡空间韧性。空间韧性建设要坚持发展与安全相统筹、平时与灾时相结合、资源与需求相适应，着力提升重大风险灾害防范、抵御、应对和快速恢复能力。

首先，要坚持底线思维和极限思维，突出战略引领与长远发展，明确空间韧性规划发展目标，加强国土空间规划中的韧性理念与措施实施，落实空间维度的超前谋划；将韧性乡村建设纳入乡村振兴工作总体布局，进行全覆盖、全领域、全天候、全链条的系统规划，推动城乡一体化融合，实现城乡错位互补提升整体韧性，实现以相对有限代价应对复杂风险挑战。

其次，以推进城市“一网统管”建设为基础，广泛部署感知终端，健全自然灾害风险“常普常新”数据采集及管理机制；建立乡村常态化风险排查制度，以县城为载体，发挥县城连接城市、服务乡村的重要功能，统筹推进数字化、精细化、城乡一体化的韧性建设；推动风险隐患从静态分析转向动态评估，推动单点防控向全局联防转型，提升分区、分时段、分强度预报预警能力，提高应急响应速度。

再其次，坚持问题导向，在国土空间规划与乡村规划中适当“留白”，针对洪水、地震、火灾等突发事件，合理预留避难场所等空间，做好设施接入条件预留；按照集散结合原则，推进“平急两用”公共基础设施建设，做到城乡基础设施“宏观高效集约、微观安全可靠”。

有效强化城乡工程韧性

以工程项目建设为切口，筑牢安全底线，有效强化城乡工程韧性。工程韧性建设要加强智能化改造，提高维护能力，增强交通、电力、燃气、信息、供排水、应急物资储备等生命线系统的抗冲击和快速修复能力，保障基础设施系统在极端情况下能正常运转。

首先，立足多种重大灾害综合应对和快速恢复，持续探索韧性视角下内部外部、地上地下设施的多元转换机制，优化地上地下全空间的灾害防范设施布局；面向重点地区、关键领域、薄弱环节，完善城市防护设施布局与利用，统筹“县城城镇化补短板强弱项工作”，强化县域基础设施防灾能力；加强工程项目的落地和技术指标的管控，高标准推进灾害防御工程建设，分类提升重要建筑工程韧性水平。

其次，将韧性城乡建设与“平灾结合、多灾共用”公共基础设施建设工作相结合，综合考虑“平急两用”应用场景和空间载体，统筹推进医疗卫生、避难救援、地下空间、旅游居住等“平急两用”公共基础设施改造，加快补齐应急服务设施短板；推进数字乡村、智慧农业等“新基建”工程，构建适度冗余、多元备份、平急复合的综合防护体系。

再其次，加强生命线工程建设，完善适度冗余、多源多向、安全可靠的生命线保障系统，提升县城、重点乡镇（街道）等关键节点的韧性能力，促进县城基础设施向乡村延伸；完善交通生命线廊道、应急疏散救援通道建设，提高人员转运、物资运输保障能力；加强供水、供电、供气等生命线系统监测评估，着眼管线隐患“及时发现、及时消除”，建立城乡统一的基础设施管护运行机制，保障城乡系统功能持续运转。

全面提升城乡管理韧性

创新基层应急管理制度，充分发挥体制优势，全面提升城乡管理韧性。管理韧性提升要顺应当前安全发展趋势及其对提高城乡治理能力的新要求，做好规划、建设、管理等全生命周期安全的顶层设计，加强韧性建设体制机制创新。

首先，强化政府主导作用，积极拓宽多元主体共治空间，鼓励企业、社会组织、市民、农户等各方参与韧性治理，形成政府、市场、社会三方面的良性互动，创新构建基层韧性治理体系，构建韧性治理共同体，推动韧性城乡建设成果共享共用。

其次，做好制度法规预案等顶层设计，构建跨区域、跨层级、跨部门的指挥协调机制，建设多层级、多类型互补的应急救援力量，从实战经验出发，重构应急指挥体制机制、技术平台和组织联动，实现高效顺畅的信息传递、科学精准的指挥决策和灵活专业的应急处置，做到“应急管理扁平化、有效信息快传达、基层部门敢决策”。

再其次，推动气候变化背景下区域风险评估，辨识气候变化背景下城市可能面临的灾害风险特征，分析未来气候变异性、长期气候变化趋势、极端事件发生可能性，评估城乡系统及其子系统的系统性风险，识别高风险区域和关键承灾体并将其作为韧性提升的重点目标，采取基于工程和非工程的措施完善城乡系统结构和功能。

积极培育城乡社会韧性

强化基层应急基础和力量，夯实社会联动防线，积极培育城乡社会韧性。社会韧性提升要聚焦不断变化的风险环境，加强顶层设计，多元嵌入社会治理主体、系统整合社会治理资源、完善优化社会治理体系。

首先，强化政府部门防灾减灾救灾宣传教育职责，完善媒体防灾减灾救灾公益宣传机制，拓展社会化防灾减灾宣传教育阵地，提升多元化知识供给，以村（社区）为单元，定期开展应急预案宣传和应急安全法治宣讲教育活动，不断提升多类型主体防灾减灾救灾素养。

其次，全面提升基层重大风险灾害应对能力，以加强志愿服务为核心提升社会动员能力，健全志愿者等社会力量参与防灾减灾救灾工作的组织体系与保障机制；壮大基层多元应急力量，提升多层级、多元组织凝聚力，织密基层应急动员、响应和服务网络。充分发挥社会组织的地域优势和专业能力，使乡镇（街道）、村（社区）等具备开展自我组织与互助的能力，做到“个人会自救互助、社会能集中调动”。

再其次，加强社会投资，构建可持续的应急产业体系和多层次的灾害资金保障机制，完善巨灾保险制度、健全巨灾保险体系、构建多层次灾害保险分担和慈善参与政策；创新社会治理，构造智能社会，立足需求建立心理援助常备工作体系，加强完善社会舆情监测体系；推动数字备灾模式，强化灾后社会保障，适应现代化不断深化过程中的高风险社会，并在高风险中实现秩序、活力、健康和发展的持续性。

总之，加快推进韧性城乡建设，可有效增强群众防灾减灾救灾意识、夯实城乡防灾减灾救灾基础、提升社会防灾减灾救灾能力。要紧紧围绕党的二十届三中全会要求，不断完善法规体系，强化科技创新支撑，优化资源配置，提高社会公众参与度，构建多元主体联动体系，夯实全社会防灾减灾救灾基础，最大限度减轻自然灾害风险及其造成的损失。

（张强系北京师范大学风险治理创新研究中心主任、教授，中国应急管理学会社区安全专委会执行主任；李瑶系北京师范大学风险治理创新研究中心博士生）